日前，《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》（以下简称《意见》）对外公布，其中第三条提出，完善政府诚信履约机制，建立健全政务失信记录和惩戒制度，将机关、事业单位的违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台。

《意见》于2023年7月正式发布，其针对民营企业要账难、资产查封、盘活存量、风险化解、参与城市更新等多个与不良资产行业相关的领域给予新的举措和规定。这些新政策将对不良资产行业产生重大影响。本文将进行全面梳理并一一解读。

针对民营企业要账难

一、机关、事业单位失信信息将全面公开

《意见》第三条提出，完善政府诚信履约机制，建立健全政务失信记录和惩戒制度，将机关、事业单位的违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台。

解读：当前，受经济下行压力传导，各地尤其是中西部地区政府财政吃紧已经是公开的秘密。机关、事业单位违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判已经由此前的“稀罕事”变成了司空见惯的“平常事”。将机关、事业单位的违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台，能够有效督促机关、事业单位积极履约。此前，不良资产行业针对的债务人主要以民营企业为主，关于国有企业、机关、事业单位的不良资产并非不良资产管理处置的主流。意见的这一举措，有利于进一步拓展不良资产的业务范围，为未来不良资产行业在收购、催收、处置与机关、事业单位相关的不良资产提供新的契机。

二、加大拖欠账款问责力度

《意见》第六条提出：健全防范化解拖欠中小企业账款长效机制，依法依规加大对责任人的问责处罚力度。机关、事业单位和大型企业不得以内部人员变更，履行内部付款流程，或在合同未作约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或延迟支付中小企业和个体工商户款项。

解读：为了解决央国企拖欠中小企业、民营企业账款的问题，2021年底，国资委向央企发布《保障中小企业款项支付条例》，明确提出杜绝滥用市场优势地位恶意拖欠账款行为；此外，不得利用优势地位强迫中小企业接受非现金支付。

在问责机制上，对强制企业接受非现金结算、应付账款融资确权不及时、拖延验收结算等五种行为，严肃处理相关责任人员，特别是相关单位主要负责人。

三、民营企业查封资产可继续合理使用

《意见》第十条提出：规范涉产权强制性措施，避免超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押冻结财产。对不宜查封扣押冻结的经营性涉案财物，在保证侦查活动正常进行的同时，可以允许有关当事人继续合理使用，并采取必要的保值保管措施，最大限度减少侦查办案对正常办公和合法生产经营的影响。完善涉企案件申诉、再审等机制，健全冤错案件有效防范和常态化纠正机制。

解读：本条是对既往保护民营企业产权的再次强调，以上的主要内容在此前的多个文件都有所提及，但在实践中执行落实的并不理性。尤其是在刑事案件中，公安机关超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押冻结财产的现象非常普遍。有些地方在处理与民企相关的刑事案件中，甚至出现政府或者政府指定的国有企业将民营企业整体接管的现象。这些现象的出现，不仅严重干扰了企业的正常生产经营，也极大地挫伤了民营企业家的信心。对于不良资产行业而言，民营企业是最主要的不良资产债务人，如果民营经济一蹶不振，将直接导致影响不良资产行业的良性长远发展。同时，过多以刑事手段、行政手段插手经济纠纷，将本应通过民事诉讼解决的问题推向公权力主导解决，将增加不良资产行业对于特定资产风险评估的不确定性，加大自资产风险评估难度。

四、修订企业破产法

《意见》第四条提出：坚持精准识别、分类施策，对陷入财务困境但仍具有发展前景和挽救价值的企业，按照市场化、法治化原则，积极适用破产重整、破产和解程序。推动修订企业破产法并完善配套制度。优化个体工商户转企业相关政策，降低转换成本。

解读：具有重整价值的破产企业，在恢复经营和企业再造上，往往离不开地方政府的支持和配合，地方政府也往往对企业的重整价值判断及推动重整有更多的话语权，特别是像房地产和有特殊资质的企业。所以，府院联动机制的建立已经是破产重整成功的重要条件，写入《破产法》仅是时间的问题。

针对融资难 支持民营企业发债

《意见》提出，健全中小微企业和个体工商户信用评级和评价体系，加强涉企信用信息归集，推广“信易贷”等服务模式。支持符合条件的民营中小微企业在债券市场融资，鼓励符合条件的民营企业发行科技创新公司债券，推动民营企业债券融资专项支持计划扩大覆盖面、提升增信力度。

解读：从2017年起，民营企业债券融资规模大幅收缩，并自2018年以来净融资连续为负，这导致债市支持民企融资和民营经济发展的作用无法得到充分发挥。2022年11月，交易商协会继续推进并扩大民营企业“第二支箭”，支持包括房地产企业在内的民营企业发债融资。预计可支持约2500亿元民营企业债券融资。2023年上半年，已累计为民营房企约260亿元债券发行提供增信支持。

完善重整机制 鼓励盘活存量资产

《意见》第四条提出，完善市场化重整机制。鼓励民营企业盘活存量资产回收资金。

解读：2022年10月28日，国家发改委发布《关于进一步完善政策环境加大力度支持民间投资发展的意见》，被称为“激活民间投资21条”，其中提到：鼓励民营企业盘活自身存量资产。鼓励民营企业通过产权交易、并购重组、不良资产收购处置等方式盘活自身资产，加强存量资产优化整合。

此外，2022年7月1日，发改委发布关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知：支持AMC、AIC以及国有资本投资、运营公司等参与盘活存量资产。鼓励银行等金融机构按照市场化原则为回收资金投入的新项目提供融资支持。盘活存量资产时应对各类市场主体一视同仁，鼓励民营企业根据实际情况，参与盘活国有存量资产，积极盘活自身存量资产，促进实现持续健康发展。

我们认为此次《意见》是对发改委“21条”进一步强调。但并不是通过购买自己的不良来盘活资产。

民营企业风险化解

《意见》第十五条提出：研究构建风险评估体系和提示机制，对严重影响企业运营并可能引发社会稳定风险的情形提前预警。支持民营企业加强风险防范管理，引导建立覆盖企业战略、规划、投融资、市场运营等各领域的全面风险管理体系，提升质量管理意识和能力。

解读：近年来，民营企业无序使用国家经济政策红利，加大杠杆，急速扩张、跨界经营，最终引发自身债务危机最终引发破产。如科迪、宏图三胞，宝能等，尤其在房地产领域，这种现象尤为明显，几乎每一家企业的崩盘都与疯狂扩张业务版图，“不务正业”有关。以恒大为例，地产起家、跨界汽车、快消、体育等多个行业，500倍的杠杆使得其最终负债2.4万亿，恒大的危机对其上下游供应链上的企业造成了重大负面影响。所以《意见》提出，要加强风险防范管理，对可能引发社会稳定风险的情形提前预警。

支持民营开发商参与城市更新

《意见》第十九条还提出：支持民营企业参与全面加强基础设施建设，引导民营资本参与新型城镇化、交通水利等重大工程和补短板领域建设。

解读：我国城镇化快速发展进程中累积的不少“城市病”，需要通过城市更新行动逐步解决，从当前各地实践情况看，城市更新项目大多数还是以政府推动为主，市场力量参与不足，这影响着城市更新行动实施的可持续性。近年来，万科、佳兆业、宝能等房企积极参与城市更新，但在部分房企遭遇流动性危机后，又逐步退出，但城市更新项目往往比净地出让的房地产开发实施周期长、盈利低，开发商退出后虽然当地国资或者城投托底，但碍于地方债务，并非长久之计。我们分析，国家还是希望更多民营企业参与其中。